《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）明確提出“凈礦”出讓，強化礦業(yè)權出讓前期準備工作，這屬于礦業(yè)權出讓制度的重大創(chuàng)新?！皟舻V”出讓根本目的是保障礦業(yè)權人取得礦業(yè)權后能夠按期進行勘查開采，其制度內(nèi)涵不僅僅著眼于解決礦地矛盾，還擴展到礦業(yè)權設置與相關規(guī)劃、采礦作業(yè)與法定要件編制評審等眾多問題?！皟舻V”出讓的具體實施，對礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)權人都將產(chǎn)生重要影響。

“凈礦”出讓的主要內(nèi)容

根據(jù)《意見》及各地方關于“凈礦”出讓的規(guī)定，結合礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中存在的主要問題，筆者認為，“凈礦”出讓應當包括以下幾方面內(nèi)容：

（一）前置審查礦業(yè)權設置與相關規(guī)劃的關系，確保規(guī)劃上“干凈”的礦業(yè)權才組織出讓

一般來講，采礦涉及到礦山基建、礦石開采、選礦、礦產(chǎn)品運輸和尾礦堆放、廢水排放等多個環(huán)節(jié)，可能對自然保護區(qū)的土地、動植物、地質(zhì)環(huán)境、水、空氣等生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。

為此，我國《礦產(chǎn)資源法》確定了重要地區(qū)限制采礦的制度。《森林法》《草原法》《水法》也對礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及的森林、草原和水資源保護做出了限制性規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》《濕地保護管理規(guī)定》等行政法規(guī)和政策文件也涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)和環(huán)境保護的規(guī)定。所以，礦產(chǎn)資源開發(fā)原則上應當避開上述區(qū)域。

黨的十八大之后，生態(tài)文明建設成為“五位一體”的重要內(nèi)容。自2017年以來，全國范圍內(nèi)開展的環(huán)保督察、“綠盾”專項行動等，要求礦業(yè)權退出各類自然保護區(qū)。所以自然資源主管部門在設置礦業(yè)權時，已經(jīng)普遍要求進行部門聯(lián)審，避開環(huán)境敏感區(qū)域等。

為保證礦業(yè)權出讓之后，礦業(yè)權人能夠依法進行勘查和開采作業(yè)，政府部門理應在礦業(yè)權出讓前，先行對擬設置礦業(yè)權與上述特殊區(qū)域是否存在重疊或者交叉的問題進行審查，減少礦產(chǎn)資源勘查開采過程中發(fā)生矛盾的隱患，這正是政府部門從被動接受申請到主動出讓礦業(yè)權的要義所在。

（二）著眼于解決“礦地”矛盾，做好勘查開采與用地事項的銜接

著眼于解決“礦地”矛盾，《意見》正式提出在“凈礦”出讓過程中，要做好與用地用海用林用草（用海用林用草本質(zhì)也是用地問題）等審批事項的銜接，保證礦山企業(yè)取得采礦權后能夠依法辦理用地手續(xù)。

筆者認為，“凈礦”出讓中關于礦地銜接，主要應當做好以下幾方面工作：

一是礦業(yè)權出讓之前應當核查擬出讓的勘查開采區(qū)塊是否符合土地利用總體規(guī)劃（國土空間規(guī)劃，下同）要求，將來采礦權人辦理采礦用地是否會受到規(guī)劃制約。

二是土地利用規(guī)劃存在限制條件的，如果礦業(yè)權出讓成功，應當依法啟動土地利用規(guī)劃修編程序，保障下一步礦業(yè)權人辦理采礦用地申請符合土地利用規(guī)劃要求。

三是根據(jù)礦業(yè)權出讓和開發(fā)計劃，地方政府應當為采礦用地辦理預留相應的新增建設用地指標，將來不得以沒有建設用地指標為由，拒絕采礦用地辦理申請。

四是具備相應條件的，可以將礦業(yè)權和土地使用權一并出讓。

（三）關注采礦作業(yè)相關的法定要件的審批，統(tǒng)籌考慮簡化辦理流程

礦產(chǎn)資源開采作業(yè)，除了取得采礦權和土地使用權外，還需要事先編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾方案、水土保持方案，以及完成環(huán)評、安評、礦山初步設計等等，取得相應評審意見或者備案證明?！皟舻V”出讓過程中，政府部門在開展礦業(yè)權出讓準備工作時，應當關注和考慮上述文件編制及評審（備案）工作，事先做好不同部門溝通協(xié)調(diào)，降低礦業(yè)權人因上述情形無法在合理期限內(nèi)開采作業(yè)的風險。

（四）依法依規(guī)處置原礦業(yè)權人已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)等歷史遺留問題

礦業(yè)權因到期等原因已經(jīng)滅失，自然資源主管部門按照競爭性出讓的原則，必須通過招拍掛方式重新出讓礦業(yè)權。但原礦業(yè)權人在原來開采作業(yè)過程形成了包括道路、水、電等基礎設施以及采礦其他附屬設施在內(nèi)的固定資產(chǎn)，自然資源主管部門在重新組織出讓礦業(yè)權時，應當對原礦業(yè)權人形成的固定資產(chǎn)一并進行處置，這本身就是“凈礦”出讓的應有之義。

在各地礦業(yè)權出讓實踐中，自然資源主管機關進行礦業(yè)權出讓準備工作時，將原礦山固定資產(chǎn)評估后納入出讓方案一并處置，是近年來礦業(yè)權招拍掛出讓中常見的做法。

實施“凈礦”出讓的建議

“凈礦”出讓目前仍處于改革探索階段，必須認識到礦業(yè)權出讓和土地使用權出讓的差異性，礦業(yè)權出讓不可能像“凈地”出讓一樣，一次性解決礦產(chǎn)資源勘查開采過程中可能面臨的權利沖突或者制度管控的問題，期望一勞永逸是不現(xiàn)實的。

（一）“凈礦”出讓必須實行分類管理，切勿搞“一刀切”

不同的礦種、不同的開采方式、不同的區(qū)域，決定了“凈礦”出讓的實現(xiàn)程度，所以分類管理應當作為“凈礦”出讓的基本原則。

《意見》規(guī)定，開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，積極推進其他礦種的“凈礦”出讓，這就是分類管理的直接要求。其原因主要是砂石土的開采大部分為露天開采，其采礦用地范圍在礦業(yè)權出讓時基本可以確定，砂石土開采過程中涉及的環(huán)保、安全生產(chǎn)、水土保持等問題也相對較為簡單，相關法定要件編制內(nèi)容和結果相對固定，所以在砂石土采礦權出讓之前，可以事先做好充分的準備工作，政府組織多部門進行聯(lián)合論證和評估，解決采礦權和其他相關規(guī)劃的關系，最大程度實現(xiàn)“凈礦”出讓。

如果出讓的是金屬礦產(chǎn)的采礦權，其開采方式屬地下開采，那么該采礦權將來要實際占用的地塊位置是不確定的，需要根據(jù)礦山設計方案甚至施工設計來確定。根據(jù)其開采方法、選礦或者冶煉技術、尾礦庫設計等因素不同，其面臨的環(huán)境評價、安全生產(chǎn)管理的結果可能也具有不確定性，所以出讓地下開采的金屬礦產(chǎn)的采礦權，其“凈礦”出讓至多能做到規(guī)劃的干凈、權屬上的干凈、已有資產(chǎn)的干凈，但不能要求土地使用權一并出讓，不能要求環(huán)評、安評等法定要件的編寫和評審工作由政府部門組織實施。

（二）構建采礦用地保障機制和保護土地權利人權益不可偏廢

“凈礦”出讓很大程度是基于解決“礦地”矛盾的需要。從各地“凈礦”出讓的相關規(guī)定看，有一種趨勢是事先解決采礦用地可能涉及的土地以及地上附著的林、草、青苗、墳墓等補償事宜，待礦業(yè)權人競得礦業(yè)權后直接從政府手里獲得采礦用地使用權。筆者認為，不區(qū)分具體條件，要求“凈礦”出讓要滿足事先簽訂土地及地上附著物補償協(xié)議，既不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，實踐中也缺乏可操作性。

1.新修改的《土地管理法》涉及采礦用地管理的規(guī)定發(fā)生了重大變化

“凈礦”出讓中，要求政府部門在礦業(yè)權出讓前和土地及地上附著物權利人簽訂補償協(xié)議，缺乏法律依據(jù)。采礦用地屬于經(jīng)營性建設用地，按照新修改的《土地管理法》的規(guī)定，對于集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過土地出讓、出租等方式交由礦業(yè)權人使用，雙方平等協(xié)商簽訂書面合同約定權利義務。所以，目前采礦用地管理制度已經(jīng)發(fā)生重大變化，之前全部應當由政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)后再出讓給礦業(yè)權人的制度已經(jīng)修改，變成礦業(yè)權人和土地權利人協(xié)商解決采礦用地問題。

2.采礦權和土地使用權（海域使用權）能否一并出讓需要區(qū)別對待

礦業(yè)權出讓和土地使用權出讓分別屬于礦產(chǎn)資源管理和土地管理兩個范疇，二者啟動條件、權利主體、辦理程序等均不一致，實際上無法通過一個出讓程序解決兩個權利主體的物權出讓問題，除非像海砂采礦權那樣，礦權和地權都屬于國家所有。

筆者認為，采礦權和土地使用權（海域使用權）能否一并出讓應當區(qū)分三種情形：

一是擬出讓礦業(yè)權位于國有土地范圍內(nèi)，土地使用權屬于國家所有，且采礦用地范圍在礦業(yè)權出讓前是可以確定的，如《意見》中規(guī)定的砂石土采礦權，可以在出讓時將采礦權和土地使用權“兩權合一”，一并進行招拍掛。

二是能源礦產(chǎn)且采礦用地范圍在礦業(yè)權出讓前是可以確定的，如果涉及占用集體土地的，政府可以根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，先行辦理集體土地征收手續(xù)，將農(nóng)民集體土地征收為國有，再行出讓采礦權時，可以將土地使用權一并進行招拍掛。

三是不符合上述兩種情形的，因其采礦用地具體地塊無法在礦業(yè)權出讓前確定，或者涉及占用農(nóng)民集體土地且不屬于可以征收范圍的，均不能將采礦權和土地使用權一并招拍掛出讓。

3.建立采礦用地行政裁決機制，避免政府部門越俎代庖

礦業(yè)權和土地使用權均屬于用益物權，其權利沖突應當由當事人自行協(xié)商或者通過法定程序解決。必須指出的是，無論政府部門簽訂的補償協(xié)議的行為屬于行政行為還是民事行為，土地權利人都可能認為政府部門代表的是國家利益，是在行使行政管理職權，具有一定的權威性和強制性，可能會影響土地及地上附著物權利人在協(xié)商補償中的利益。

為保障采礦權人最終能夠取得采礦用地，筆者建議，各地應當建立采礦用地行政裁決機制，依照一定的補償標準和程序，對采礦權人和土地及地上附著物權利人無法達成協(xié)議的，依法進行裁決。政府部門的裁決屬于可以復議、可以訴訟的行政行為。

（三）法定要件編制責任劃分要實事求是

在前面分類管理中談到，因采礦作業(yè)涉及礦山開采、資源綜合利用、礦山環(huán)境保護、礦山安全生產(chǎn)等諸多問題，在取得采礦權后，需要專業(yè)機構編制相應的法定要件，經(jīng)政府相關部門評審、確認、備案等才能依照實施。

法定要件的編制，有的具有前后次序，有的有因果關系，很多時候無法同步編制。比如環(huán)評報告，要求建立在開發(fā)利用方案、可行性研究報告、尾礦庫預評價報告、水土保持方案等法定要件基礎上。

另外，礦產(chǎn)資源開發(fā)中，法定要件編制很多時候是采礦權人對土地復墾、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、水土保持等法定義務履行的認識和實施的必然過程，這一過程中采礦權人可以對上述義務的履行方式、履行程度作出選擇，比如不同的開采方式，可能直接決定環(huán)境影響評價的標準以及是否符合環(huán)境保護的要求。

所以，在礦業(yè)權出讓環(huán)節(jié)是否要求編制完成上述方案，應當根據(jù)礦種、開采方式等多種因素，實事求是提出要求。不能為了實現(xiàn)“凈礦”出讓的目的，違背礦產(chǎn)資源管理客觀規(guī)律，強制要求在礦業(yè)權出讓之前，政府部門必須完成上述法定要件的編制和審批審查。自然資源主管部門組織出讓礦業(yè)權，并不能代替政府相關主管部門對項目建設、用地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、水土保持等方面的審批審查、評審備案，亦不能免除礦業(yè)權人自身上述義務。

（四）“凈礦”出讓應當處理好礦山原有的固定資產(chǎn)

實踐中，因政府部門在重新組織礦業(yè)權招拍掛出讓時，沒有對原礦業(yè)權人已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)進行一并處置，新礦業(yè)權人又無法就這些固定資產(chǎn)和原礦業(yè)權人達成一致，致使新的礦業(yè)權人無法入場的現(xiàn)象多有發(fā)生，引發(fā)矛盾和糾紛。所以說，處理好礦山原有的固定資產(chǎn)，是“凈礦”出讓的重要內(nèi)容。筆者建議，固定資產(chǎn)處置可以采取以下兩種模式：一是將固定資產(chǎn)納入礦業(yè)權出讓方案一并處置，二是建立礦業(yè)權出讓中的固定資產(chǎn)處置裁決機制。

上述兩種方式，主要用于解決《意見》實施之前礦山建設已經(jīng)形成的固定資產(chǎn)的問題。對于《意見》實施后新設置的礦業(yè)權，應當在招拍掛出讓文件和出讓合同中明確約定，礦業(yè)權終止之后形成固定資產(chǎn)的處置問題。通過合同管理的方式事先明確這類問題的處理，將來不再作為歷史遺留問題進行解決。

礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及多方面法律制度管控，各項制度的實施應本著實事求是的原則，分類管理，區(qū)別對待。